自特朗普上台以来，在“美国优先”的执政理念引导下，针对制药业，“限制药价”和“制药业回流”一直是特朗普政策逻辑的核心。

早在5月，特朗普就曾提出，要将美国的药价降低30%-80%；随后7月，特朗普又威胁，将对进口药品征收200%的关税，以推动美国药品供应链回流......

这次，特朗普政府又瞄准了来自中国的药品，尤其是最具价值的创新药管线。

草案中要求提升美国多种药品的产量，包括抗生素和止痛药对乙酰氨基酚，并提议美国政府应在采购中优先选择本国产品，为将生产转移至美国的企业提供税收优惠。

更核心的是，草案里一项政策要求，美国药企购买中国创新药专利或权益的授权交易，将被要求接受美国外国投资委员会（CFIUS）的“强制性审查”，此前，这类交易通常无需审批即可通过。

另一项政策核心则直指中国患者的临床数据，要求限制新药的获批过分依赖来自中国患者的试验数据，并要求FDA对来自中国患者的临床试验数据进行更严格的审查，并提高相关监管费用。

颇具讽刺意味的是，这记瞄准中国创新药的“铁拳”尚未挥出，却率先引发美国权力顶层的激烈分化。

一边是与特朗普关系密切的亿万富翁集团，他们坚称中国生物技术已构成“生存威胁”，因其投资的本土生物科技初创公司正受到中国竞争对手的强势挤压。

支持这一观点的人士担心，由于中国企业能够更快、更便宜地推进研发，投资者将对美国初创企业失去兴趣，导致后者难以融资并开发新药。

另一边，则是以辉瑞、阿斯利康等大型制药公司为首，坚决反对限制措施。这些公司近年在中国积极布局，掀起“扫货狂潮”——仅今年上半年，跨国药企重大交易中38%涉及中国药物，几乎从零跃升为核心来源。

他们认为，对于美国患者而言，草案中的打压措施可能会减少甚至完全取消来自中国有前景的治疗方法的可及性。

双方的博弈仍在持续，毋庸置疑的是，若新政最终落地，将直接冲击中国创新药的“出海”战略。

从这次的行政令草案延伸开去，特朗普政府真正焦虑的是什么？

《纽约时报》在报道中援引保守派风险投资家隆斯代尔的公开发言，“中国正在‘碾压’美国生物技术产业。”

行业协会Biotechnology Innovation Organization主席约翰·克劳利（John Crowley）亦表示：“目前，美国在生物技术领域仍处于领先地位，但我们正在失去这一优势，必须立即采取行动。”

历史上，许多美国生物技术初创公司通过将其有潜力的实验性药物授权给大型制药公司来获取收入，但过去几年，大型药企在寻找潜在药物时，越来越多地转向中国生物技术公司。

据医药魔方、华泰研究，2025年以来（截至8月27日），全球创新药达成BD 交易数量540项，披露总金额达1634.10亿美元，其中国产创新药达成license out交易数量83项（2024年全年92项），披露总金额达845.31亿美元（2024年全年488.13亿美元）。

同期，国产创新药达成重磅BD出海交易17笔（重磅交易界定标准为总金额10亿美元以上，或首付款2亿美元以上），在全球创新药BD重磅项目中占比提升至35%。据DealForma，今年上半年，全球38%大型制药交易源自中国创新药。

此外，《纽约时报》在报道中指出，目前，中国开展的由产业资助的新药临床试验数量已超过美国；美国生物技术行业陷入低迷，今年，美国生物医药企业的IPO市场几乎冻结。

这一切加剧了人们的担忧：上海正逼近取代长期以来的生物技术中心——剑桥（马萨诸塞州）与旧金山湾区，而美国的药物研发成本更高。

换而言之，这场牵扯数十亿美元利益的博弈背后，本质是全球医药创新主导权的角力。

就在不久前，顶级投行摩根士丹利也发布了一份题为《中国生物科技：创新黎明》（China Biotech: Innovation Dawn）的重磅报告，以前瞻性的视角和详实的数据，描绘了一幅颠覆性的未来图景：中国，正从全球医药产业的“跟随者”，加速蜕变为“创新引擎”。

其在报告中指出，中国的生物科技行业已经到达一个关键的拐点，在创新力质变、监管协同、成本效率的基础设施，以及日益成熟的融资生态系统的推动下，国内创新者越来越多地贡献出可在全球市场商业化的“1到N”疗法。

基于此，摩根士丹利预测，到2040年，源自中国的资产可能占美国FDA批准药物的35%，远高于目前的仅5%，预计将产生约2200亿美元的中国以外收入——中国生物科技不再仅仅是一个区域性的故事。同时，到2040年，得益于中国在药物研发上的速度和成本优势，全球研发回报将提高48%。

在全球性的“创新焦虑”之下，世界将目光投向了东方——中国创新药的崛起之势不可逆转，在这股“洪流”之下，这份草案的最终走向会如何？

摩根大通分析师指出：这样的行政命令不会对现有的对外授权交易产生影响，同时可能会看到一些目前正在谈判中的对外授权交易加速其进程，以便在新限制生效前完成。

其还指出，由于授权交易将接受CFIUS审查，那些涉及同类首创药物的交易更有可能获得批准，因为目前没有美国公司在开发类似的疗法，对于同类最佳药物，对外授权将需要明显的差异化以及相对于美国公司所开发药物的强大的临床潜力。

此外，其还提出了一种潜在的替代方案，即在欧盟成立一家公司，使这家欧盟实体能够与中国公司进行授权交易——这也是市场部分观点所认为的，该行政令草案可能利好第三国的NewCo交易。

当前中美战略竞争背景下，将生物技术、药品供应链与国家安全绑定是特朗普政府的政治工具，“生物安全威胁”的叙事风格容易获得国会两党和部分公众的共鸣，为行政命令提供了一定的政治正当性。

不过，多数观点认为，特朗普政府以行政命令的形式限制来自中国的药品，其最终落地的可能性仍然有较大的不确定性。

海通国际在研报中指出，在实操过程中，尽管行政命令的落地难度远远小于法案（Act），行政命令的稳定性和效力远远低于法案，且往往阻力来源于通过后的司法挑战、利益集团游说、执行难度大等难点，具体来看：

1) 司法挑战：行政命令作为一种行政行为，其合法性可能受到司法系统的审查。历史上，特朗普政府的多项行政命令都曾因类似原因被法院叫停，例如，今年8月美国上诉法院裁定美国总统特朗普实施的大部分全球关税政策非法。

2) 利益集团游说：正如《纽约时报》指出，该行政命令引发了两个截然相反的团体的激烈幕后游说活动，每个团体都涉及数十亿美元的资金。美国大型制药商（如辉瑞、默沙东、阿斯利康等）近年来和中国企业达成多项双赢合作，若行政命令直接限制其获取中国创新的药物权益或数据，将损害其利益。

3) 执行难度大：行政命令要求CFIUS审查所有中美药企交易、FDA拒绝中国临床数据等，这将给这些机构带来巨大的工作量和技术挑战，实际操作困难，可能造成审批积压，反而拖慢美国新药上市速度。

4) 涉及医学伦理：该行政命令限制获取可能有效的治疗方案，直接损害了患者获取最佳医疗的权益，挑战了医学界的核心价值观，可能即引发患者团体、医生组织、伦理学家和公共卫生专家的反对。

孟八一认为，尽管草案落地的可能性存疑，但对中国Biotech的严格化监管趋势，却是毋庸置疑的。

基于此，摩根大通分析师认为，无论是大型还是小型的中国制药企业，都应考虑进行更多的全球试验，以满足美国的监管标准。

此外，这场由美国政策不确定性引发的风波，也为高歌猛进的中国生物科技行业提供了宝贵的反思契机。

第一，如何通过深度合作与行业整合，将众多小企业凝聚成具备全产业链能力的大实体。当前中国生物科技领域仍呈现“多而散”的格局，众多中小型企业各自为战，虽活力充沛却难以形成持续竞争力。只有做大做强，形成规模效应和资源协同，中国Biotech才能在全球竞争中稳立不败之地。

第二，重新定义14亿人口市场的真正需求。中国拥有全球最大的患者群体之一，这既是市场优势，也是责任所在。Biotech创新不能仅仅追逐国际热门靶点或资本市场风口，更应回归本土人群最迫切的医疗需求。

第三，重新反思发展的质量与方向。在经历了资本狂热和出海高潮后，中国Biotech需要冷静思考：我们的创新是真正的源头创新还是fast-follow？我们的国际化是技术驱动还是资本驱动？行业需要从追求“数量”转向注重“质量”，从关注“交易金额”转向关注“临床价值”，这才是中国创新药真正走向成熟的标志。

最后，正如尼采所言，“杀不死我的，终将使我更强大”。中国创新药的故事，从来不是在温床上书写的。它诞生于政策与资本的双重淬炼中，成长于全球化的合作与竞争里。

特朗普的行政令草案或许可暂设壁垒，却无法阻挡科学突破的跨境流动与患者对生命的共同渴望。

孟八一也在采访中指出，美国“不买你的成果，不给你市场”是能做到的，但无法阻止中国创新药产业自我成长。并且，由于生物技术的软科学、弥散性传播的特点，生物技术的传播趋势始终是无法阻挡的。

真正的未来，不取决于一纸草案，而在于谁更能代表创新的效率、可及性与人性关怀。中国创新药已驶入不可逆的崛起航道，其背后是研发效率、临床能力与全球合作生态的成熟支撑。

在这场关乎人类健康的竞赛中，封闭与对抗从不是答案，合作与共赢才是出路。